深化PPP改革必须创新规范并重
2017-04-17 16:25:49
深化PPP改革必须创新规范并重(2017.04.17)

[摘要]当前,政府和社会资本合作(PPP)是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的改革,是全面深化改革的一部分。三年PPP改革取得了很大成果,但依然面临诸多挑战。今年财政部将会同各部门坚持问题导向,抓住关键节点,加快统一规范透明PPP大市场建设,进一步提高公共服务供给的适应性和灵活性。PPP项目融资具有体量大、周期长、结构复杂、以市场为主、创新空间大等特点,对现有资本市场来说,既是挑战又是机遇,金融市场的成熟度与创新适应性是PPP市场可持续发展的关键。

  (50人论坛·北京)当前,政府和社会资本合作(PPP)是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的改革,是全面深化改革的一部分。在宏观层面,PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化的理念在公共服务领域落实为一项实实在在、可操作、可执行的政策机制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发社会资本创新活力,实现公共服务供给动能转换。在中观层面,PPP改革有效推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革。在微观层面,PPP倡导物有所值理念,通过公平竞争、全生命周期管理、风险分配、绩效付费、透明公开等创新管理手段,使政府少花钱、多办事,让老百姓(603883,股吧)更好享受到多样化公共服务,让社会资本获得新的发展空间。
  
  PPP改革已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手
  
  完整的制度体系初步建立
  

  坚持依法行政原则,初步建立了一套包括法律、政策、指南、合同和标准五个层面的制度体系,实现了路径明确、程序清晰、节点可控,具有可操作、可执行性。
  
  PPP大市场初见雏形
  

  截至2016年底,财政部PPP项目库已收录全国入库项目达1.1万个,投资额13.5万亿元,今年3月末,项目数和投资额双双增加,分别为1.2万个和14.6万亿元。PPP已覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等19个主要经济社会领域,绿色低碳和社会类项目稳步增加,政府付费和混合付费项目上升至66%,系统集约项目增多,公共服务有效供给质量和效率显著提高,全国统一的PPP大市场格局初步形成。
  
  改革综合效应初步显现
  

  对政府而言,PPP改革加快了放管服改革,促进了法治政府、信用政府、服务政府建设。对市场来说,放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制充分激发各类社会资本活力,公共服务供给实现动能转换。对公众而言,PPP项目全生命周期公开标准化管理,让普通老百姓在公共服务管理中有了参与监督的渠道和手段,主人翁的获得感进一步提升。
  
  以市场需求为导向,坚持规范可持续发展
  
  改革进入深水区
  

  三年PPP改革取得了很大成果,但依然面临诸多挑战。一是发展理念转变不到位。一些地方政府仍简单把PPP作为一种融资手段,而不是一种政府治理管理方式的转变,创新发展意识不强,对供给侧结构性改革和新发展方式重视不够。
  
  二是法治政府、信用政府建设不到位。对社会资本来说,PPP模式是一种先期集中投入、分期收回的投资模式。政府市场双方遵法履约是PPP项目能否成功的关键,特别是如果法治政府、信用政府建设不到位,社会资本不敢也不会与政府进行长达20~30年的投资合作。
  
  三是统一顶层设计不到位。专项PPP法规尚未出台,部门管理交叉重叠、市场分治,财税、金融、价格、土地等政策不配套等问题,影响了全国统一大市场的建设进程。
  
  四是社会资本公共责任不到位。PPP项目提供的是公共服务,社会资本要摒弃赚快钱、大钱的暴利思想,要有长期规范经营的社会责任意识。
  
  五是民营企业参与率不到位。在市场开放初期,民营企业因投资建设运营等能力不足,部分行业参与比例相对低是一种正常的阶段性现象。但在实践中确实存在各种隐形的不利于民营资本公平竞争的“玻璃门”“旋转门”。
  
  六是政府监管不到位。各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资,社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在,市场存在“劣币驱逐良币”的风险。
  
  规范是关键
  

  PPP改革依然处在探索总结阶段,要统筹兼顾,踩新发展理念的油门、点防范风险的刹车和打改革创新的方向。今年财政部将会同各部门坚持问题导向,抓住关键节点,加快统一规范透明PPP大市场建设,进一步提高公共服务供给的适应性和灵活性。
  
  一是抓好两个“强制”,把改革推向深入。2017年,在污水处理和垃圾处理两个行业强制采用PPP模式,对其他中央财政给予支持的公共服务领域有现金流、具备运营条件的项目,强制实行PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式。这是一项在总结三年试点经验的基础上把PPP改革推向深入的重要举措,一定要抓实抓好。
  
  二是加强监管,规范发展不能松。重点做好物有所值评价、财政承受能力论证、采购管理、规范合同和信息公开等工作,加大对伪PPP项目的曝光和处理力度,防止一哄而上、一热就乱。加大对示范项目的跟踪督导,发挥标杆引导作用。充分利用“互联网+”和大数据技术,进一步完善全国PPP综合平台的信息分享、优化管理、撮合交易等功能,优化资源配置,提高市场效率。
  
  三是加快能力建设,提高项目落地率。加大财政专项资金整合力度,完善财税支持政策,充分发挥财政资源的撬动和导向作用;加强政策解读、实操培训和经验交流,提高政府市场机构能力;加快合作平台建设,推动金融创新,优化市场环境,提高政府与社会资本对接成功率。
  
  踢好下半场
  

  如果说PPP是一场球赛的话,上半场是通过公平的方式选择最有能力的社会资本与政府合作,下半场就是高效完成项目融资。PPP项目融资具有体量大、周期长、结构复杂、以市场为主、创新空间大等特点,对现有资本市场来说,既是挑战又是机遇,金融市场的成熟度与创新适应性是PPP市场可持续发展的关键。
  
  一是抓住项目融资这个核心。PPP是一种以项目经营现金流为主,而不是传统的以企业资产负债表为主的融资模式。现有金融管制和风险管理政策需要通过创新完善才能适应这种新的变革。
  
  二是以市场为主而不是以政府为主。PPP模式的核心是风险分担合作共赢。在PPP风险分配管理架构中,设计、融资、建设、运营的风险主要由社会资本承担,因此PPP融资主要以市场为主,政府要从以投融资为主转向以绩效结果付费为主,以及在金融市场出现极端情况时发挥阶段性的项目增信支撑作用。
  
  三是全生命周期系统工程。在项目建成投产前,项目公司的股本和债权融资是重点,多元多样化融资可以降低融资成本和风险;项目进入运营产出阶段后,经营现金流的管理是关键,资产合理转换和流动是重点,定价调价机制和政府信用与支付能力是风险管理的关键。
  
  四是创新与规范并重。首先,创新是关键。PPP改革是一项综合性改革,没有金融创新的支持,它就会事倍功半,甚至半身不遂。其次,规范才可持续。没有统一的顶层设计、完整的市场规则和标准体系、公开透明的信息披露和严格的政府监管,PPP市场就会虎头蛇尾、昙花一现。特别在当前PPP市场很热的情况下,更要把金融风险防范和服务实体经济放在第一位。

(中国金融,财政部,焦小平)   
作者:焦小平

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